2000年我国进入老龄化社会，2019年65岁及以上人口占比已达12.6%，预计2022年将突破14%。这意味着“十四五”期间我国将步入深度老龄化社会。我国从老龄化到深度老龄化的转变仅用了约22年时间，显著少于主要发达国家，老年人口净增加速度之快、规模之大，全球前所未有。

急速老龄化令我国现有养老金体系承受了巨大压力，可持续性十分堪忧，加快改革和完善三支柱养老金体系、积极发展养老金融已成为各界共识和当务之急?！笆奈濉惫婊督ㄒ椤诽岢?，要“发展多层次、多支柱养老保险体系”。国务院办公厅印发的《关于推进养老服务发展的意见》中提到，要“发展养老普惠金融”。中国银保监会郭树清主席在2020年金融街论坛上强调，要“发挥金融优势，大力发展第三支柱养老保障”。在当前我国养老金第一支柱独木难支、第二支柱瓶颈显著的背景下，加快建设第三支柱，和完善相关养老金融产品体系已成为当务之急，势在必行。

一、建设第三支柱是完善我国养老金体系的迫切选择

世界银行于1994年首次提出了“三支柱”的养老金改革模式。第一支柱是公共养老金，体现国家养老责任，由政府强制推行，实行财政兜底，多为现收现付制，资金主要源于政府征税。第二支柱是职业养老金，体现企业和个人养老责任，资金由雇主与雇员共同贡献，多为基金积累制，即退休待遇取决于缴费及投资形成的养老金积累。第三支柱是个人储蓄养老金，体现个人养老责任，由个人自愿缴费，国家予以财税优惠政策支持，也实行基金积累制，且更为灵活，可以为参与者提供更多的退休收入保障和更多元的养老储蓄选择。最初各国多由第一支柱担负养老责任，但随着人口老龄化程度的加深，采用现收现付制的第一支柱资金日趋捉襟见肘，各国进而转向培育第二支柱和第三支柱。

我国自20世纪90年代起开始建设多层次养老保险体系。经过二十多年的发展，目前我国已形成了以第一支柱为主体的三支柱养老金体系。第一支柱为基本养老保险金，包含城镇职工基本养老保险及城乡居民基本养老保险。截至2019年底我国基本养老保险参保人数9.7亿人，累计基本养老金结存6.3万亿元；全国社保基金(第一支柱的储备)资产总额约2.4万亿元，两者合计约占我国养老金总额的78%。第二支柱为企业年金和职业年金。截至2019年底，我国有9.6万户企业设立企业年金，参加职工2548万人，累计结存1.8万亿元；职业年金约有2970万人参加，累计结存约6100亿元，两者合计约占我国养老金总额的22%。第三支柱是个人商业养老金。我国第三支柱养老保险发展严重滞后，2018年才在上海、福建、苏州三地开展“个人税收递延型商业养老保险”试点，希望由保险产品先试先行，再陆续纳入公募基金等其他金融产品。然而迄今为止，由试点转为常规政策一直没有正式落地。

从全球范围看，在人口老龄化的严峻的挑战下，各国普遍通过大力发展第二支柱和第三支柱来提升养老金体系的长期可持续性。以美国为例，2019年底，美国第一支柱仅有2.9万亿美元，占比8%；第二支柱为19.0万亿美元，占比高达54%；第三支柱为13.3万亿美元，占比也较高，达38%。相比之下，我国养老金体系存在十分突出的结构失衡问题—严重依赖第一支柱，而第二支柱占比不高，第三支柱刚刚试点。一方面，我国养老金体系过于依赖第一支柱，但第一支柱的保障水平有限，替代率不足50%，且支付压力和财政负担不断加重，已难以进一步承载迅速增大的养老重压。另一方面，我国企业年金多集中在大型国有企业，中小企业难以承受，覆盖面太小(仅为6.7%)，而职业年金覆盖人群已接近饱和(超过82%)，增长潜力有限，因此，第二支柱的发展也遇到了显著瓶颈。结合我国现实国情，加快建设第三支柱，减轻对第一支柱的过度依赖，补齐短板、优化结构，已成为改革和完善我国养老金体系的迫切选择。

二、建设第三支柱的国际经验与借鉴

自20世纪70年代起，主要发达国家相继开始发展养老金第三支柱。由于各国政治、经济、文化、历史等国情不同，第三支柱的实践也各有特色。

美国养老金市场的体量和发达程度独领全球，以其第三支柱——个人退休计划(Individual Retirement Arrangement，IRA)为代表。IRA非常突出养老金的投资属性，资金主要配置于共同基金，其比重从1970年代第三支柱起步时的不足3%，持续攀升至1990年代的22%，目前已占据第三支柱的半壁江山。同时，在财税支持机制方面，美国也有所创新。1997年之前，美国实行“EET模式”的传统IRA，缴款年龄上限为70.5岁。所谓“EET模式”，是指在养老金的缴费和投资阶段免税，而在领取阶段征税的税收模式。1997年，在这种传统IRA基础之上，美国又增设了罗斯IRA，税收方面采用“TEE模式”，且不限缴款年龄上限。所谓“TEE模式”，是指在养老金的缴费阶段征税，而在投资和领取阶段免税的税收模式。此外，美国第三支柱与资本市场还形成了良好互动机制，可以引导长期养老金向长期资本转化，有力支撑了美国的直接融资、实体经济和科技创新。

英国是二战之后最早建成的福利国家，其第三支柱始于1986年推出的个人养老金计划(Personal Pension)。该计划主要采用商业保险形式，面向未参加第二支柱的个人。2000年后，英国建立了管理费率更低的个人存托养老金计划(Stakeholder Pension)。2012年后，英国又设立了个人投资养老金计划(Self-invested Personal Pension)，该计划将第三支柱的投资范围扩大到商业保险之外的公募基金等金融产品。此外，英国还通过简化征税、提高税收优惠额度等方式鼓励第三支柱发展。

德国作为现代社保制度的发源地，其第三支柱包括2001年建立的里斯特计划(Riester-Rente)和2005年建立的吕库普计划(Rurup-Rente)。里斯特计划以年金保险为主，其次为基金产品。该计划通过国家补贴和递延纳税等方式鼓励国民缴费及生育子女，推出后使德国第一支柱比重由85%逐步下降至70%。吕库普计划主要为未参加第一支柱和第二支柱的个人提供基础性保障，参保人群可以享受与第一支柱相同的财税支持，但只可以购买年金保险产品。

上述国家在发展第三支柱时具有以下几个共性特征：

第一，金融体系对第三支柱构成强有力的支撑。保险、基金、银行等金融机构为第三支柱提供多元化的养老金融产品，对养老金开展市场化专业投资运作，并为参与人提供账户管理、养老金发放等一系列综合服务。同时，第三支柱也与金融体系形成共生共荣关系，为资本市场引入长期稳定资金，促进机构投资者发展、经济繁荣和实业升级。

第二，财税支持是第三支柱发展的核心动力。经济合作与发展组织(OECD)34个成员国均为第三支柱提供财税支持，将财政资金还利于民，有效调动公众参与的积极性。其中，税收递延对中高收入群体的激励效果较好，而中低收入群体更适用直接补贴等获得感更强的优惠政策。

第三，健全制度框架，对第三支柱实行财税和金融双头监管。美国1974年《雇员退休收入保障法》、英国1986年《社会保障法》、德国2002年《老年财产法》分别在各国建立个人养老金制度和保障各方权益方面发挥了关键作用。同时，第三支柱养老金融产品涉及财税资源支持和公众养老安全，因此强化监管十分重要。一方面由财税部门制定、执行税优政策并实施监管，避免政策滥用；另一方面由金融监管部门对金融机构行为进行监管，维护养老金安全、保障参与人权益、防范金融风险。

三、积极建设第三支柱和推动养老金融发展的思考与建议

积极建设第三支柱和发展符合我国国情的养老金融体系，是应对我国人口老龄化的紧迫要求，是事关亿万民众福祉和国家长治久安的重大问题。为此，应当充分发挥金融体系对第三支柱的支撑作用，切实突出养老金融产品的 “适老性”特征，大力推进第三支柱个人账户和信息平台等基础设施建设，注重提升第三支柱制度设计的灵活性和吸引力，集合各类金融机构之长，共建养老金融生态，并通过加强宣传教育使养老金融和第三支柱更加深入人心。

第一，用好“保险保障”和“投资积累”的金融功效，强化养老金融产品对第三支柱的支撑。德国第三支柱着重强调要发挥商业养老保险的保障功能，由保险公司协助个人分担养老金投资风险和长寿风险。而美国第三支柱则突出公募基金产品的投资积累功能，更强调养老金要由个人投资，风险自担。我国第三支柱建设涉及面广、任务重大，应当建立由财政部门和人社部门共同牵头、金融监管部门共同参与的分工协同机制，首先从相对成熟的商业养老保险入手，稳步推进，然后渐次引入银行理财、公募基金等其他养老金融产品，建立财税优惠政策，积极充实第三支柱产品池，为广大参与人提供竞争有序、风险保障与投资增值功能齐备、适用于不同年龄和风险偏好的多元化养老金融产品谱系。

第二，贯彻养老金融产品的“适老性”原则。第三支柱养老金融产品面向亿万老龄民众，具有突出的公共属性和普惠属性，必须坚持?；?、保安全、保长期的“适老性”原则，切实管好老百姓的养命钱、活命钱。一是保障基本，即以保障退休基本生活为目标，设定相应的养老金领取水平，确保第三支柱的普惠性与可持续性。二是保障安全，即养老金投资应务必审慎运作、安全至上，追求长期稳健的保值增值。三是保障长期，即养老金融产品应满足长期或终身领取，确保与个人养老期限大致匹配，并适度限制大额消费和集中领取等行为。

第三，建设和完善养老金个人统一账户和养老金共享信息平台。第三支柱对接银行、保险、基金、证券、信托等广大金融机构和各类养老金融产品，并涉及个税递延等税收安排，建设养老金个人统一账户和养老金共享信息平台有助于归集资金、规范管理和共享数据，有助于加强第三支柱税收征管、养老金监控和金融监管。在建设初期，可利用银证保各行业的金融基础设施平台设立单一账户，再适时互相打通扩展成第三支柱的共享信息平台和个人统一账户，并循序与第一支柱、第二支柱平台对接，形成全国养老金综合共享管理平台，加强第三支柱基础设施建设的标准化、兼容性和可扩展性。

第四，增强第三支柱的可迁移性，提升制度吸引力。美国第三支柱之所以得以快速发展，除税收优惠因素外，还在于其灵活转账功能，即在参与人更换工作或退休时可将第二支柱资金(如401k等)转入第三支柱，并同样享受税收优惠政策。例如，2017年美国第三支柱IRA中有4780亿美元来自转入，占比高达87%，仅有690亿美元来自缴费，占比仅为13%。这表明，养老金的可迁移性对第三支柱的发展壮大有显著影响。当前，我国养老金第二支柱和第三支柱之间的转换、第三支柱试点的不同保险产品之间的转换还存在明显的割裂问题，这既有碍养老金投资积累的连续性，也影响第三支柱的便捷性和参与人的积极性。因此，提升第三支柱的制度吸引力，降低养老金的迁移转换成本，也应是制度设计的重要考量因素。

第五，各类金融机构发挥优势特长，共建养老金融生态。保险业在我国第三支柱建设中拥有先发优势，以提供商业养老保险和养老保障管理产品为主，其强项在于长期资金管理经验、大类资产配置能力、非标产品获取能力和产品可覆盖全生命周期等方面。截至2020年4月，我国已有23家保险公司提供66款个税递延型商业养老保险产品，累计保费收入3亿元，参保人数4.8万人。银行业以提供养老理财产品和养老储蓄产品为主，传统优势在于网点渠道广、品牌声誉高和客户数据多。银行养老理财产品的投资期限较长、风格较稳健、资产配置多元、流动性较灵活。银行养老储蓄产品的风险较低、收益稳定、灵活便捷。截至2020年7月，我国已有16家银行发行了149款养老理财产品。公募基金业以提供养老目标基金为主，核心优势在于投研能力及丰富的权益投资经验。截至2020年4月，我国已有94支养老目标基金获批，认购户数超过107万户，认购规模228亿元。总之，商业银行、保险公司和公募基金等金融机构各具优势，是我国养老金融生态的中坚力量，应当充分把握第三支柱建设的战略机遇，加快开展各类养老金融产品创新，积极提升养老金管理运作水平。

第六，强化养老金融教育，提升我国国民对第三支柱的认知。相较于发达国家，我国金融市场仍不完善，公众掌握的金融投资知识有限，对养老金融产品缺乏认知。此外，受历史、体制等因素影响，公众仍抱有一定的政府养老和企业养老理念，对个人通过金融储蓄手段应对养老问题的心理认同度和安全感不高，这在一定程度上制约了第三支柱的普及和发展。为此，应进一步加强对养老金融和第三支柱的宣传和教育，由监管部门组织开展全国性的普及教育活动，由行业协会引导金融机构推广养老金融教育培训，由各类金融机构多渠道提升客户对养老金融和第三支柱的认知。