近日，民政部、住房和城乡建设部、国家卫生健康委、应急管理部、市场监管总局联合召开电视电话会议，部署2020年全国养老院服务质量建设专项行动工作。

“进一步补齐农村养老短板”，成为今年的五项重点工作之一，具体包括“继续推进敬老院法人登记工作，有序推进生活不能自理并有集中供养需求特困人员应养尽养”等。

接受《法制日报》记者采访的专家认为，与城市相比，农村养老服务存在先天不足，成为我国养老服务领域的短板，政府在补齐农村养老服务短板方面亟须发挥兜住底线和撬动政策的作用，解决农村老年人的养老服务难题。

设备资金支持有限，制约养老机构发展

住在家里属于“空巢老人”，村里也没有养老院，跟已经扎根北京的子女们商量后，今年70多岁的耿女士和老伴决定离开老家，和孩子一起生活。

耿女士向《法制日报》记者介绍说，她家位于河北省沧州市的一个小村庄，村里老年人一般情况下住在自己家里，只要能干活就坚持种田、打零工，再加上子女给的钱，日子还算过得去。

“村里没有养老院，最近的养老院也在市里，之前村里有一个盲人，没儿没女，村里就把他送到养老院去了?！惫⑴克怠?/p>

像耿女士这样的农村老年人并不在少数。

国家统计局今年1月发布的数据显示，2019年末，我国城镇常住人口84843万人，乡村常住人口55162万人。2019年末，我国60周岁及以上人口达到25388万人。

其中，农村老年人口占相当大的比例。

然而，我国农村地区养老服务设施的数量却与此并不匹配。

设施不足成为农村社会养老的一个短板。

民政部数据显示，截至2018年9月，全国共有农村供养服务机构19255所，已办理法人登记的农村供养服务机构14680所，共有床位155万张，工作人员13.8万名。

今年5月13日，民政部、住房和城乡建设部、国家卫生健康委、应急管理部、市场监管总局联合召开电视电话会议，部署2020年全国养老院服务质量建设专项行动工作。

今年的重点工作之一是进一步补齐农村养老短板，继续推进敬老院法人登记工作，有序推进生活不能自理并有集中供养需求特困人员应养尽养。

中国社会保障学会秘书长、中国人民大学副教授鲁全在接受《法制日报》记者采访时称，农村的经济基础比较薄弱，同时，伴随着中国快速的城镇化进程，大量农村剩余劳动力进入城市，给农村的传统家庭结构带来挑战，之前普遍存在的“大家庭”只剩下“一老一小”。

此外，在鲁全看来，农村老年人的观念相对保守，入住养老机构的意愿不强，而其支付能力也有限，这反过来也制约了社会养老机构在农村的发展。

 政策方向已经确定，缺乏具体制度保障

党的十八大以来，中央高度重视养老服务业发展，其中包括农村养老服务。

2013年1月，《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》发布，其中提出，“完善农村优抚制度，加快农村社会养老服务体系建设”。在次年发布的中央“一号文件”中，“加快构建农村社会养老服务体系”再次得以强调。

2017年2月，国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，其中专门提到加强农村养老服务，“通过邻里互助、亲友相助、志愿服务等模式和举办农村幸福院、养老大院等方式，大力发展农村互助养老服务”。

2018年2月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布，中央的提法明确为“构建多层次农村养老保障体系，创新多元化照料服务模式”。

今年2月，《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》发布，“发展农村互助式养老，多形式建设日间照料中心，改善失能老年人和重度残疾人护理服务”被写入其中。

“发展农村互助式养老”成为农村养老服务新模式。

这种新型养老模式的特点在于，发挥村民自治组织、社会组织、市场等多元组织力量，将以居住在自己家中的(准)老年人为主的各类农村人力资源有序组织动员起来作为主要行动力量，通过多种形式进行资金互助、服务互助、文化互助。

但值得注意的是，目前不少地方政府尚未出台相关法规政策明确农村互助养老的财政资金支持、医养结合、责任划分等保障制度，农村互助养老仍缺乏操作化指导，农村地区仍存在养老服务短板问题。

北京市社会科学院研究员、北京城市管理研究基地主任谭日辉告诉《法制日报》记者，其原因在于，供需不匹配、资金的可持续供给机制及管理体系不完善、相关制度不健全、政策支持力度不足等。

兜住底线撬动政策，解决养老服务难题

一个随之而来的疑问是，政府应该在补齐农村养老服务短板方面扮演怎样的角色？

“总体而言，政府要发挥兜住底线和撬动政策的作用?！甭橙衔?/p>

鲁全解释说，所谓兜住底线，就是政府对农村的贫困老人、失能老人等特殊老人直接承担责任，通过集中供养等方式为其提供服务；所谓撬动政策，是指政府通过出台税收优惠、土地优惠、财政优惠等方面的政策，鼓励社会力量弥补农村养老服务的不足。

“具体的支持包括几个方面：资金的支持，通过直接资助或者间接资助（免税）等方式鼓励社会力量提供服务。场地等硬件的支持，政府可以出台有关集体用地方面的措施，将具备相关条件的场地转化为养老用地，为农村养老机构改善基本设备条件等。政府还可以提供人力支持的政策，养老服务的关键在人，要把农村养老服务与新农村建设结合起来，调动中老年返乡农民工等群体的力量，充实养老服务人员队伍?！甭橙怠?/p>

在鲁全看来，政府可对发展农村互助式养老提供政策指引。在登记注册方面，给予民办养老机构更加宽松的环境；可以与民办养老机构进行合作，支持其发展；通过制定行业标准等方式促进民办养老机构的发展；给予民办养老机构在税收、土地等方面更多的优惠政策等。

谭日辉认为，政府在补齐农村养老服务短板方面，还应该提升农村养老经济保障水平，优化个人养老金账户、开发土地养老金。逐步建立针对经济困难高龄、失能等老年人的补贴制度，根据当地经济社会发展适时提高标准和范围，提升农村养老保障水平。建设、完善农村养老设施，由政府无偿或低偿提供服务设施，给予开办支持，委托社会力量管理运营。

鲁全提醒，当前一个亟须重视的问题是，无论农村的养老服务机构还是医疗机构，总体服务水平都比较有限。

在鲁全看来，医养结合是供给侧的改革，医养结合的关键是不同类型服务人员的结合，而老龄化与城镇化使得目前农村地区缺少相关行业的专业人员。

鲁全建议，要解决这一问题，政府一方面应发挥中老年进城务工人员尤其是在城市从事过养老服务的人员的积极性；另一方面，按照农村老年人的分布状况合理配置养老服务资源，以实现资源的高效利用。

受访专家认为，相关政府部门还要做好农村互助式养老顶层设计，确立农村互助养老在社会保障体系中的地位和作用。加强农村互助养老的管理机制建设，以实现农村互助养老的常规化、制度化管理。